我国直销立法的背景及其进程

　　随着中国直销法规的正式出台，中国直销行业规范发展将进入新阶段。为了帮助广大消费者和业内人士了解直销法规制定的历史背景、内容特点，我们开辟了“直销法规知识论坛”专栏，邀请部分知名专家学者、政府主管官员和企业资深人士撰文，为读者介绍相关知识并释疑解惑。当然，这些文章仅代表作者个人的观点。由于直销业在我国刚刚起步，对该行业如何发展会有不同看法，许多问题是需要商榷甚至争议的。欢迎读者来稿来函，发表看法。本专栏得到如新(中国)日用保健品有限公司的大力支持，在此，我们表示衷心的感谢。

　　一、我国直销经营的产生及立法进程

　　直销经营方式于20世纪90年代初期导入我国，其发展大体经历了四个阶段：

　　第一，兴起阶段(1990年-1993年)。1990年11月，我国境内第一家正式以直销经营申请注册的公司——中美合资广州雅芳有限公司成立，标志着直销经营方式正式进入我国内地市场。由直销人员上门讲解并推销商品的方式，引发了社会对这一新型营销方式的关注。雅芳公司的进入和初期经营的成功，起到了较强的示范作用，面对庞大的中国市场，其他国外直销公司紧随其后，从1992年开始以独资、合资的形式进入我国。国内一些企业也纷纷效仿。

　　第二，混乱经营到初步规范阶段(1994年-1997年)。随着直销经营的进入，直销形式被一些不法分子利用，打着直销的旗号从事非法传销和“金字塔诈骗”活动。据有关部门统计，到1995年底，全国从事传销的企业绝大部分属非法经营。这些企业既不注册，也没有规范的营销手段，多数是通过层层“拉人头”，或者以离谱的高价强行销售产品，有的甚至利用直销进行诈骗、帮会和迷信聚集等活动，对社会稳定和治安造成严重影响。有的非法传销组织以“快速致富”为诱饵，使不明真相的人加入，严重损害了消费者利益，扰乱了市场秩序，影响了社会安定。对此，我国政府有关主管部门相继颁布了一系列法规和部门规章，对直销经营中出现的混乱现象予以规制。尽管如此，传销经营中的混乱现象和大量的非法欺诈活动并未得到根本遏制。

　　第三，禁止传销及部分外资直销企业转型经营阶段(1998年以后)。由于当时我国市场发育程度还比较低，监管手段尚不完善，居民消费心理还不成熟，对直销方式不甚了解，加上部分人快速致富的愿望迫切，导致许多人受骗上当，给非法直销经营者以可乘之机。面对日益严重的非法传销活动给社会稳定和消费者权益带来的危害，我国政府果断地采取了严厉的禁止传销措施，于1998年发布了《国务院关于禁止传销经营活动的通知》。通知规定：任何企业不得以任何形式从事传销或变相传销活动。同时，发布了《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》，批准美国的安利、雅芳、玫琳凯等10家外资直销公司转型为店铺经营加雇佣推销员的方式经营。2000年后，又先后发布了一些《通知》和《规定》，对转型企业行为加以规范。2001年，国家工商行政管理总局专门成立了“打击传销办公室”，主要负责打击国内非法传销和相关的欺诈活动，保护消费者利益。

　　第四，开放直销市场及直销法规正式出台阶段(2005年9月)。根据我国经济增长状况和多元化流通方式的发展，以及履行WTO的相关承诺，我国加快了直销立法的进程。于2005年9月，国务院颁布了《直销管理条例》(国务院令第443号)和《禁止传销条例》(国务院令第444号)，并分别于2005年11月1日和12月1日起正式实施。两个法规的颁布，标志着我国直销市场的开放和直销立法进程进入了新的阶段。

　　二、我国曾经出台的直销法规、规章

　　到2004年底为止，我国有关部门制定并出台的规范和管理直销经营活动的法规主要有：

　　1994年8月10日，国家工商行政管理总局根据国务院指示制定并发布《关于制止多层次传销活动中违法行为的通知》。

　　1995年9月22日，国务院办公厅发布《关于停止发展多层次传销企业的通知》(国办[1995]50号)，该通知要求各地工商行政管理机关和其他有关行政机关一律停止批准、登记注册以传销方式开展经营活动的企业及个体工商户。

　　1996年国家工商行政管理总局颁布《准许多层次传销意见书》，正式批准41家企业可以进行传销；

　　1997年1月10日，国家工商行政管理总局颁发《传销管理办法》，这是我国首次对传销营销方式进行比较全面的规定，标志着我国在这一领域立法上的突破；

　　1998年4月18日，国务院颁布《关于禁止传销经营活动的通知》(国发[1998]10号)，对传销(包括直销)活动加以全面禁止；

　　1998年6月18日，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知》(外经贸资发[1998]455号)，批准雅芳、安利、玫琳凯等10家外资直销公司转型经营；

　　——2000年，国务院又发布了《国务院办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知》(国办发[2000]55号)；

　　2002年2月，国家外经贸部、国内贸易局和国家工商局颁布《关于<关于外商投资传销企业转变销售方式有关问题的通知>执行中有关问题的规定》(工商字[2002]31号)。

　　我国2004年以前已出台的直销法规和规章带有明显的特点：其一，法规和部门规章多数是针对市场中出现的问题出台的，在一定期间内对于规范直销的发展起到了一些作用。但总体上看当时缺乏系统的法律框架设计和制度性安排。其二，已出台的法规和规章多数是过渡性的规定，变动频繁。仅在1994年到1998年，就先后出台了若干直销法规和部门规章，对直销活动的政策从“制止”到“停止”到最后“禁止”。其三，原已出台的法规和规章对于打击非法传销活动缺乏较为完善的法律依据，使执法部门在执法过程中遇到较大困难。面对这种，从我国国情出发，制定并出台规范的直销法规就显得非常必要。（